“空中政策”如何落“地”

有的上级政策看上去很美好,到了乡镇基层却面临难以执行的尴尬。由于缺乏调研不接地气,最后变成“空中政策”甚至沦为一纸空文

文/《瞭望》新闻周刊记者 邵琨 席敏 李永锡

有的上级政策看上去很美好,到了乡镇基层却变成难以执行的“尴尬政策”;本来期望得到群众响应的好规定,却让基层干部叫苦不迭……近期,《瞭望》新闻周刊记者在农村基层调研发现,一些政策由于缺乏前期调研不接地气,最后变成“空中政策”甚至沦为一纸空文。

受访专家指出,制定的政策和实际情况出现偏差,导致出现“空中政策”,原因复杂。对于因为“拍脑袋”做决定,政策本身随意草率导致难以落地的情况,必须加强调研,提高政策针对性;对于因上级部门间缺乏充分沟通协作,对政策操作性考虑不周的情况,应完善上级部门间协调机制,在政策标准的统一性和政策执行的灵活性间找到平衡。

政策落地为何“水土不服”

在东部某省的一个乡镇,镇上的干部们正为落实当地一个“新规”犯愁:按照当地河长制的新规定,镇域内一条河道两侧的18米内不允许有建筑物,如有必须全部限期搬离。

“让我们发愁的不是时间紧、任务重,而是难以落实。我们调查发现,河道两侧18米内有一些民宅建设在先,河流改道在后,并非故意违建。”另外,该乡镇党委书记说,有的民宅建在村里的宅基地上,并且有宅基证,也是村民的唯一住所。有的建筑还有当年乡镇政府出具的选址建议书。

乡镇负责人告诉记者,清除河道内及河道两侧的建筑物有助于汛期安全和减少河流污染,是好政策。“但上级政策只要求限期拆除,却没有新划宅基地,也没有制定搬迁补偿等配套政策,因而迟迟难以落实。”

“把老百姓唯一的住所给拆了,还不给补偿,很容易制造不稳定因素。”一名乡镇干部担忧地说。

有的乡镇干部说,最怕有的上级部门缺乏调研就出台政策,政策出台之后又一味地强调数字、进度和事后检查。

记者在某乡镇省道两边看到,道路一侧种上了密密麻麻的树木,有的树木已成片死亡。该乡镇干部告诉记者,县里要求在国省道两侧沿线100米建绿色长廊,甚至详细规定了树木品种。“30米以内是黄金槐和海棠,30米至100米是樱树、白蜡和法桐。”

“但是,县里下发通知时已经错过了植树的最佳季节,却又三令五申地要求尽快完成,树木种上后,又没人进行专业维护,有的树木因为反季节种植和缺乏看管成片死亡。”这名乡镇干部还反映,道路两侧既有民居,也有乡镇企业,有的土地还是基本农田。按照统一的“绿色长廊”政策,乡镇还面临着无钱补偿的尴尬。

“不接地气”皆因作风不实

由于地理环境和经济基础不一样,不同乡镇情况可能千差万别。受访专家指出,上级部门出台政策“一刀切”,很大程度上导致了政策落地“水土不服”现象的产生。

某乡镇干部告诉记者,上级要求,当地每村每年运转保障资金不少于9万元。本来,这一政策是为了更好地保障村集体发展,但是,实践中却只有部分村庄能达到这个要求。他指着办公室墙上的一幅地图说,这里既有两千多人的村庄,也有七八十人的村庄。“如果一律按照最低9万元的标准,就会导致有的村庄资金很紧张,有的则很宽裕。”

近年来,东部某省份在农村地区进行美丽乡村建设,上级财政部门对入围的村给予100万元资金补助,但要求必须统一通过县里的公共资源交易中心招标建设方。

一名乡镇党委书记就此算了一笔账,公共资源中心招标必须是有资质的公司才能投标,去掉招标代理费和相关费用,到村里顶多只能剩下80多万元。“虽然只有80多万元,却要干100万元的活。要不审计就会出问题。”

他说:“盖厕所、搭棚子这种事,有资质的大公司往往不会来竞标。常规的做法就是他们中标后,再转手倒给其他人,最后这些工程可能依然是无资质、无法参与招标的乡村施工队来做。”

“制定的政策和实际的情况出现偏差,原因是很复杂的。”武汉大学社会学系教授吕德文说,如果上级部门不了解地方实际情况,或受主观意志影响就出台政策,那么到执行政策时,便会出现困难。

济南市委党校副教授赵婷婷认为,这种政策制定与实施之间的错位与断层,反映出政策制定过程中缺乏实际调研,没有摸清底数、广泛听取各方意见,导致了政策不接地气、不够精准、难以落实。

吕德文分析说,但在一些“硬指标”的领域,为保证政策的刚性和权威性,“一刀切”也有其实际的考虑。“比如河长制,从河道管理的专业角度看,上级水利部门施策时也确需制定统一的技术标准。”

但是,吕德文也认为,政策落实到基层后,在具体的执行层面,点多面广,涉及的问题往往都是综合性的,这需要考虑制定配套措施。“仍以河长制为例,政策落实需要国土部门、水务部门甚至规划部门之间互相配合,而当前国家治理机制讲求专业化,条块分割仍然存在。一旦政策出台前缺乏充分的沟通,基层的政策执行主体在落实时,就会面临政策冲突和配套政策跟不上的问题。”

多位受访专家说,一些“空中政策”的出现,大体来说可以归结为“懒政”。“有的是因为‘拍脑袋’做决定,政策本身制定随意草率、不接地气;有的则是出于对政策标准统一性的考虑,对政策的可操作性考虑不周,上级部门之间没有花时间进行充分协调和沟通。”吕德文说。

“谁拍板谁负责”

乡镇政府是承接我国各项农村发展政策的最后一级政府,直接面对千差万别的广大农村。政策出台后,如果不打通顶层设计与基层落实的“最后一公里”,不仅前面的工作“归零”,群众也难以真正享受到政策出台带来的“红利”。

在多位受访专家看来,打通施策“最后一公里”,首先需要政策制定部门“接地气”,充分了解政策落地过程中可能出现的情况和问题。

“上面千条线,底下一根针。上级各部门的很多政策都需要乡镇去具体落实,乡镇干部每天工作在基层,对基层情况也十分了解。政策怎么定,必须充分调研,听听基层怎么说。”中共中央党校(国家行政学院)教授张希贤说。

记者采访发现,有些地方制定政策前,虽然有征求意见的环节,但却往往流于形式。一名乡镇干部说,“征求意见时,问题设计带着倾向性,甚至明确表示是已定好了的事,这让哪个乡镇干部敢说真话呢?”

赵婷婷认为,有的政策制定者不需要直接面对执行时所需应对的困难与现实,因此缺乏深入调研、加强沟通的内在激励与积极作为;而从基层执行者的角度,他们主动参与决策并加强沟通的渠道还不十分畅通。

其次,深入调研,实事求是,不能急功近利。“有的部门来调研,11点才来,11点半就要去吃饭。去掉路上的时间,剩下的时间只能走马观花,这样的调研怎么能做出好决策?”受访基层干部反映,调研不深入,就容易导致一些政策规定成“镜中花”“水中月”,只是“看起来很美”。

一些基层干部表示,群众的获得感应是衡量政策好坏的重要标尺。政策下发后,上级部门还可以专门派人深入基层一线,真正倾听群众反响,看看基层落实过程中有什么难处,问问群众到底满不满意、高不高兴,做好政策落实中的跟踪,适时调整不合适的政策。

此外,受访专家强调,政策制定时必须注意对操作性的考虑。“充分调研的目的是为了科学施策,好的政策应当是切实可行的。因此,决策时要尽可能地明确责任主体、实施步骤和可能出现的问题,加强上级部门之间的沟通与协作,及时给出相应的配套措施,不能寄希望于执行层‘创造条件也要执行’上。”赵婷婷说。

“以往涉及重大决策时,通常会开启‘责任倒追机制’。对于一般性的政策制定,也可以考虑建立‘谁拍板谁负责’的机制。”吕德文说。□

 

责任编辑: 秦逗
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