地方机构改革探路特色试验田

 

中央是突破口,地方是重头戏,各具地方特色的“自选动作”成为本轮机构改革的一大亮点,为推动改革向纵深发展探路

一年来,地方机构改革“物理重组”之后,“化学反应”正在慢慢发生

文 | 王啟广 杨天 程姝

短短一年多,中国经历了一场被称为“20年以来最大规模的机构改革”,涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地以及中央和地方各层级。

中央层面组建和重新组建部级机构25个,39个部门重新制定了“三定”规定;通过职能调整优化,解决了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项;地方省市县级层面共减少党政机构6800多个、减少行政编制4800多名;科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制更加完善……

7月5日,深化党和国家机构改革总结会议在北京召开,标志着本轮机构改革任务总体完成。

在本轮改革中,地方机构改革除了与中央保持一致的“规定动作”,各具特色的“自选动作”成为改革的亮点。

发挥好中央和地方两个积极性,始终是处理中央和地方关系时把握的根本原则。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,赋予省级及以下机构更多自主权,“除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能”。这为统筹优化地方机构设置和职能配置指明了方向、提供了遵循。

目前,各地机构改革中涌现出来的“自选动作”,即是一块块改革“试验田”,为未来探路,推动改革向纵深发展。

做到位的“规定动作”

2018年9月13日,《海南省机构改革方案》印发,成为首个获得党中央批准的省级机构改革方案,标志着机构改革下半场——地方机构改革开启。

此前,中央编办副主任吴知论就曾撰文指出,“我国是一个大国,在具体实施管理时,分为众多的行政区划。在这众多的行政区划当中,不仅仅管理层级不同因而导致管理职责上的不同,而且经济文化发展水平、产业结构和发展规划、民族结构等等方面的差异,都决定了在机构设置和职能配置上要因地制宜。”

本轮机构改革强调因地制宜、搞好改革的“自选动作”,防止出现“上下一般粗”“职责完全同构”等机械式对口现象。但“自选动作”有一个根本前提,即加强和坚持党的全面领导,总体上保证上下贯通、基本对应。

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议的重要讲话中,系统总结了这一重要改革实践的宝贵经验,其中第一条就是“坚持党对机构改革的全面领导”,为我们巩固机构改革成果、推进全面深化改革指明了前进方向。

完善坚持党的全面领导的制度,加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务,也是有效促进党的领导力提升的关键抓手。

纵观31个省份,可以清晰地看到,地方机构改革把加强党的全面领导作为深化机构改革的政治主题,从机构职能上把加强党的领导落实到各领域各方面各环节,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。

上下贯通、“规定动作”做到位,则是地方机构改革的本质要求。

这次地方机构改革具有鲜明的目标导向,其中机构设置同中央和国家机关保持总体一致、上下贯通是重要原则,严格与中央要求对标对表,做到省级职能部门在机构设置和职能配置上,凡涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能,地方与中央基本对应。

在改革中,对以清单形式列明的省级党政机构需要对应调整的22项具体改革任务,全部落实到位。对于党中央统一要求设置的退役军人事务、应急管理、医疗保障等重点领域新组建机构,省市县三级上下一致抓好落实,全部组建到位,并加强相关服务保障体系建设。

上下贯通、基本对应,并不是依葫芦画瓢。广东省委强调“基本对应不是机械对应,不能‘上下一般粗’”。中央和国务院机构改革没有调整的部门,广东也按照上下对应的原则做了调整。如广东省经济和信息化委员会,更名为省工业和信息化厅,更聚焦工业和信息化主业,更好落实供给侧结构性改革,为推动广东经济高质量发展提供体制机制保障。

改革牵一发而动全身,是一项复杂庞大的系统工程。受访专家认为,目前,已经完成组织架构重建、实现机构职能调整,解决了“面”上的问题,要进一步发生化学反应,还要进一步做深做实。巩固机构改革成果,要以坚持和加强党的全面领导为统领,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,持续加强党的长期执政能力建设,不断提高国家治理水平。

做出彩的“自选动作”

同时,各地的特色探索不断涌动。

四川设立扶贫开发局,加强脱贫攻坚的工作力度;山东省委设立海洋发展委员会,省政府组建海洋局,着力做好海洋文章;浙江挂牌大数据发展管理局,加快推进政府数字化转型……

“自选动作”是本轮地方机构改革的实践要求。受访专家指出,过去机构改革大都着眼于精简机构、裁减人员,这次不是以精简为主,而强调高效,根据本地实际情况来合理地设置机构。

本刊记者梳理发现,各省在保证中央集中统一领导的前提下,突出地方特点和特色,探索了符合自身实际需要的机构设置模式,既体现了全局的统一性,也呈现出局部的灵活性。

在海南省改革后设置的55个党政机构中,整合了旅游、文化、广电、体育等职能而组建的旅游和文化广电体育厅格外引人注目。它是海南为了适应建设国际旅游消费中心的要求所设的特色机构,在全国属首次。

“特色机构”背后,不仅凸显出不同地方的特色优势和发展重点,也成为观察新一轮区域和城市竞争趋势的重要窗口。

乘粤港澳大湾区建设的东风,广东省设立了推进粤港澳大湾区建设领导小组。在广东省社会科学院广东海上丝绸之路研究院执行院长邓江年看来,建设粤港澳大湾区是一项历史性战略工程,做好这篇引领未来的大文章,领导小组能否充分发挥组织、协调作用至关重要。该小组要组织和协调的,不仅是珠三角九个城市,还要建立完善与港澳的对接合作机制,谋划推动系列重大政策创新,为推进粤港澳大湾区建设提供有力保障。

为提升城市能级,以国际金融中心为建设目标的上海,组建了地方金融监督管理局,作为市政府组成部门,加强政府对金融的监管与服务。组建地方金融局此前并无蓝本,只能在改革中勇敢闯、勇敢试。

近年致力于全面体现新发展理念的国家中心城市建设的成都,在本轮机构改革中的创新步伐迈得更大。特色机构设置了11个,其中更有不少属于全国首创。“成都是从基层治理的高度统一设置基层机构,把特色机构转化为高质量发展的强大动力,为促进新发展提供体制保障。”成都市委编办副主任邓仁全说。

八仙过海各显神通的特色机构设置中,也有一些不约而同。为顺应互联网发展趋势和智慧城市建设,多地都凸显出了对加强大数据管理和整合运用的重视,推进“互联网+政务”。

例如,浙江省组建了省大数据发展管理局;福建省设置了数字福建建设领导小组办公室;安徽省组建了数据资源管理局;山东省组建了省大数据局;重庆市组建了市大数据应用发展管理局;广东等省在省经信委内部设立大数据局。

“通过此次机构改革,设立大数据相关机构,把过去对数据的分散管理集中化,可以很好地推动地方大数据应用发展。”中共中央党校(国家行政学院)教授汪玉凯说。

营商环境则成为各地共同关注的另一焦点。这次机构改革中,东北三省都将目光瞄准营商环境。辽宁省委改革办专职副主任李方喜表示,优化营商环境是辽宁当前和今后一个时期最重要的基础性改革。为此,辽宁成立了省营商环境建设局,为省政府直属机构。黑龙江则组建了省营商环境建设监督局。吉林组建的省政务服务和数字化建设管理局,职责之一也正是优化营商环境建设。

在南方,作为广东省首个营商环境改革创新实验区的广州开发区也创新成立了首个营商环境改革局,以谋求在粤港澳大湾区建设中进一步擦亮营商环境的“金字招牌”。

动奶酪的机构改革

浙江省除保留海洋渔业、药品2支特殊执法队伍外,其他重心下移,行政执法职能主要由市县承担,在18个乡镇(街道)开展“一支队伍管执法”试点;

山东省对自然资源管理、文化和旅游、市场监管、交通运输等方面的职责和机构进行大幅整合,划清职责边界,坚持陆海统筹……

一年多来,各地以机构改革为契机,完成组织架构重建、实现机构职能调整,机构改革物理重组之后,化学反应正在慢慢发生。

受访专家表示,地方机构改革把此前不方便管、不愿意管、找不到谁来管的领域真正管起来,有利于服务型政府的建设和精细化管理的实现,能让人民群众更有获得感和幸福感。

从物理重组转向化学反应,机构改革难度之大、任务之艰可想而知。早在本轮机构改革启动之初,中央高层就定下了基调,深化党和国家机构改革是要动奶酪的、是要触动利益的,也是真刀真枪的,是需要拿出自我革新的勇气和胸怀的。

不是小修小补而是大刀阔斧,不是细枝末节而是建梁架柱,不是简单的加减法而是整体的系统优化、协同、高效,改革越深入,越需要协同机制建设。

在中国行政管理学会副秘书长沈荣华看来,优化就是科学合理、权责一致,协同就是有统有分、有主有次,高效就是履职到位、流程顺畅。

按此要求,各地在改革中不仅是搞好限额内的机构拆并、干部调整、编制刚性控制就完事。受访专家指出,只有抓好改革方案、落实、效果的协同,实现职能转变和优化,才能实现政府从“管理型”向“服务型”根本转变的目标。

以四川省为例,整合组建了市场监管、生态环保、交通运输等领域的综合执法队伍,以“大部制”的思路与中央总体保持一致,实现优化协同、集约高效。

邓仁全告诉记者,成都的机构总数严格控制在55个,在新增特色机构的同时,对原有机构优化整合的力度也很大。

在甘肃,整合了安监局、民政厅、国土资源厅、水利厅等10个相关部门12项职责的省应急管理厅已挂牌成立近一年。“以前各部门自扫门前雪,现在变成所有‘急事’都要管。”甘肃省应急管理厅厅长黄泽元说,不断完善调整指挥协调机构,迅速构建纵横联通的应急指挥体系,机构改革正是强化职能的必由之路。

机构改革也涉及人的“进退去留转”,这最是讲究推进改革的力度和温度,也最考验啃“硬骨头”的魄力和勇气。

机构编制资源是重要政治资源、执政资源。编制法定、总量控制是地方机构改革的内在要求。按照中央要求,只要优化协同高效的目标达到了,该精简的就精简,该加强的就加强,而不是为了精简而精简。

这次机构改革没有搞断崖式的精简分流人员,但通过综合设置机构、转变管理方式,最终落实下来,中央和地方机构编制总体实现精简。

地方层面,减少省级党政机构8个、行政编制1343名,市级党政机构1501个、行政编制461名,县级党政机构5362个、行政编制3092名。同时,研究解决了一些重点领域和关键岗位急需的机构编制事项,保障实际工作需要。

例如,云南省明确强化机构编制管理的刚性约束,不得超职数配备领导干部;湖南省规定严禁擅自设置机构或提高机构规格、调整和增设内设机构。

推进国家治理体系和治理能力现代化是一篇大文章,不可能一蹴而就、一劳永逸。此次深化党和国家机构改革总结会议,明确了下一阶段深化机构改革工作任务与方向,提出要以坚持和加强党的全面领导为统领,健全党对重大工作的领导体制,加强党政机构职能统筹,提高机构履职尽责能力和水平,发挥好中央和地方两个积极性,推进相关配套改革,推进机构编制法定化,增强干事创业敢担当的本领。

受访专家认为,对照中央要求,下一步对地方因地制宜设置的机构和体制机制创新,应积极支持、跟踪关注、加强指导,既防止地方出现不顾工作全局、妨碍“一盘棋”的问题,又坚决杜绝部门通过项目、资金、考核、检查、打招呼、发文件等形式干预地方机构编制的问题。

(本刊特约撰稿魏颖对本文亦有贡献)

 

责任编辑: 秦逗
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