养老保障全球互鉴

 

重视民生必定重视社会保障,改善民生必定强化社会保障,这是中国社会保障70年发展的一条基本经验

新中国成立以来,党和政府依据现实国情,不断探索,走出了一条中国特色社会保障发展之路

养老保险的制度创新和政策设计,关键在于走适合中国国情的发展之路,坚持尽力而为、量力而行。尽力而为是党和政府的责任,量力而行是保障制度理性发展的根本前提

文 |《瞭望》新闻周刊记者 陈燕

人社部近期发布了一组数据,让多方目光再次聚焦“养老金入市”的话题。截至9月底,已有18个省(区、市)政府与全国社会保障基金理事会签署基本养老保险基金委托投资合同,合同总金额9660亿元,其中7992亿元资金已经到账并开始投资。

养老金是老百姓托付给国家管理的“养命钱”,养老保险制度改革是关系民生的大问题。党的十九届四中全会对基本养老保险制度改革提出要求,明确要健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度,加快建立基本养老保险全国统筹制度。

放眼全球,随着人口老龄化、少子化的演进,福利水平的提升,世界多国养老保险体系可持续发展面临严峻挑战。这一背景下,多层次养老保险体系构建及完善正受到各国的关注和重视。

一张全覆盖的保障网不断完善

新中国成立70年来,我国社会保障体系从无到有、从有到优,逐步编织起世界最大的社会保障网。

养老保险作为社会保障的重要内容,经过30多年的改革探索,我国目前已建立世界上规模最大的基本养老保险体系,2018年末全国参加各项基本养老保险的总人数超过9亿人。

截至目前,我国企业离退休人员的养老金已实现连续15年增长,从2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元;城乡居民养老金也从2009年试点的人月均55元增长到100多元。

“中国是一个发展中国家,但社会保障的覆盖面已接近发达国家水平。”在中国社会保障学会会长郑功成看来,新中国成立以来,我国社会保障制度的发展留下了三条宝贵经验。

首先,民生问题一直受到党和政府的高度重视。重视民生必定重视社会保障,改善民生必定强化社会保障,这是中国社会保障70年发展的一条基本经验。

其次,中国是社会主义国家,社会主义的本质要求决定了社会保障制度的发展方向。中国共产党的领导和全国一盘棋的国家治理格局,决定了我们的国家发展能够考虑长远与全局,并且政府具有统一、有效的执行力。

第三,中国是一个历史悠久、地域辽阔、人口众多的发展中国家,这样的国情决定了我们不可能照搬任何国家的社会保障发展模式。新中国成立以来,党和政府依据现实国情,不断探索,走出了一条中国特色社会保障发展之路。

除制度优势外,传统文化优势也是新中国70年社会保障发展的重要经验。多位受访专家表示,2000多年前孟子提出“老有所养”,尊老敬老是中华民族的传统美德,爱老助老是全社会的共同责任。在发展社会主义市场经济的今天,弘扬养老敬老的优良传统,对应对人口老龄化有着积极意义。

早在1991年,我国就已经提出构建多层次养老保险体系,其中第一层是基本养老保险,第二层是补充养老保险(后来建立了企业年金和职业年金),第三层是个人储蓄性养老保险。

党的十九大报告明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”,这为新时代中国特色养老保险体系建设指明了方向。

党的十九届四中全会提出,完善覆盖全民的社会保障体系。坚持应保尽保原则,健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度,稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度。加快落实社保转移接续、异地就医结算制度,规范社保基金管理,发展商业保险。

我国多层次养老保险制度改革迎来良好的政策环境和窗口时期。

今年5月1日起,城镇职工基本养老保险单位缴费比例从20%降至16%,缴费基数也相应下调。受访专家认为,养老保险费率和费基“双降”,在增强企业活力的同时,无形中做大了养老保险“蛋糕”,为扩大第二、第三层次养老保险参与率提供了空间。

基本养老保险实现全国统筹,是解决养老金收支不平衡不充分的治本之策。这一制度安排于2018年迈出关键一步。2018年7月1日起,企业职工基本养老保险基金中央调剂制度开始实施,调剂比例从3%起步。2018年调剂额为2400多亿元,22个省份从中受益,受益金额达600多亿元。根据相关部署,我国将于2020年实现省级统筹,2019年是实现省级统筹的关键之年。

中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长何文炯认为,中央调剂制度能够适度均衡不同省份间的基本养老保险基金负担,在一定程度上缓解各地基金负担苦乐不均的问题。

同年,商业养老保险迎来了良好的发展机遇。2018年5月起,上海、苏州工业园、福建(含厦门市)三地率先试点个人税收递延型商业养老保险,标志着中国版养老金税收优惠政策试点正式实施。个人税收递延型商业养老保险,将充分发挥商业保险机构在风险管理、长期资金管理等方面的优势。

在受访专家看来,这项探索超过10年的制度迈出了实质性一步,个人购买商业养老保险产品将会享受一定额度的个税抵扣,意味着我国养老金制度的第三支柱将真正建立起来。

建立多层次养老保险制度是全球共同趋势

“近30年来,多层次养老保险的构建及可持续发展,是国际养老保险制度改革的重要特点和趋势。”西南财经大学教授林义说,各国发展路径和侧重点虽有不同,国际金融危机促使相关国家进行了局部调整,但多层次养老保险制度发展的总趋势并未改变。

例如英国,面对基本养老保险金的巨大缺口,政府利用税收优惠政策,通过独具匠心的“协议退出”机制,有效降低了第一支柱的替代率水平,第二、第三支柱比例上升,使其成为英国养老体系的中坚力量。

德国则在2001年引入国家补助型养老保险里斯特计划,使其与企业补充养老金共同作为第二层次,较大程度缓解了德国养老金体系不均衡的问题,有利于提高雇员的退休收入。

多层次养老保险体系的可持续发展,离不开养老金安全地保值增值。从国际经验看,各国实施的投资方式和监管要求,虽各有不同,但都在高收益与安全性之间保持平衡。

例如,美国的工薪税主要投资特别国债,以此获得利息收入。英国养老金投资监管制度严密,在缴费确定型职业养老金基金中,复杂的投资计划所占资金不得超过20%,还需提供每日流动性报告。当然,这其中也有一些教训。如日本政府养老投资基金因“重仓”股市,2018年第四季度亏损额达14.8万亿日元。

除了投资管理的“开源”,各国还通过指数化调整基本养老金,调整退休及领取养老金年龄等方式实现“节流”,有效缓解财政压力。

从发达国家经验看,基本养老金调整的目标,是保证退休人员生活水平不因通货膨胀等因素而下降,并适当分享经济社会发展的成果。许多国家建立了与相关指数挂钩、规范的养老金自动调整机制。

2004年,日本提出百年精算平衡目标(2005~2105年),以改善公共养老金账户的财务状况。根据未来人口变化、基金运营状况、宏观经济形势等因素,通过多种状态的模拟测算,调整年金给付和缴费水平,控制未来百年的财政养老金支出总量。

调整退休及领取养老金年龄方面,美国实行灵活的养老金领取政策。美国没有法定退休年龄,领取社会保险的年龄需达到62岁以上,但只能领取75%的养老金,只有66岁以上才能全额领取养老金。

英国取消了强制性的退休年龄,对于愿意延长工作时间的老年人,其获得的养老收入相应增加。目前,英国70岁以上仍在工作的人数近50万。

尽力而为 量力而行

近年,我国多层次养老保险制度建设取得了长足进展,但三支柱之间仍然存在结构不平衡。

在林义看来,作为第一层次的基本养老保险,应提高统筹层次,提升质量和运行效率。第二层次的企业年金、职业年金,则需推进制度创新、拓展覆盖面。截至2018年底,我国企业年金累计基金结存1.40万亿元,占GDP比重为1.59%;参与人数为2388万人,占城镇就业人口的5.49%;替代率平均不到10%,“目前作为第三层次的商业养老保险规模小,资产总额占GDP比例较低。在国民养老需求很旺盛的条件下,亟待实现跨越式发展。”林义说。

多位受访专家指出,养老保险制度改革是一项复杂庞大的系统工程,须寻求适合国情的发展之路。

郑功成表示,走适合中国国情的发展之路,必须坚持尽力而为、量力而行。尽力而为是党和政府的责任,量力而行是保障制度理性发展的根本前提。有力不为是失责失职,无力大为是短期政绩工程,不可持续。

多位受访专家认为,养老保险的制度创新和政策设计,关键在于实现基本养老保险“保基本”,界定清晰其功能和定位。

“只有保基本,才能全覆盖、可持续、建立起多层次社会保障体系。”何文炯认为,应当从国家治理体系和治理能力现代化的高度,优化基本养老金制度设计。他建议,尽快建立覆盖全民的基础养老金制度(又称“国民年金制度”),实行全国统筹,采用现收现付制模式,使之能够在全国范围内实现互助共济,从而给全体国民以稳定的预期。这是国家的基本职责,并且应当由中央政府直接管理。同时,要建立基础养老金的正常调整机制,保证基础养老金的实际购买能力不下降,并适度分享社会发展成果。

同时,养老保险制度改革中心可向多层次和可持续转移,第二、第三支柱养老保险有待“强身健体”,从而构建更加公平、更可持续、更有效率的养老保险体系。

“基本保障靠国家,幸福生活靠奋斗。”何文炯认为,要清晰界定基本保障与补充保障的关系。第一层次是基本保障,其职责是确保每一个社会成员的基本生活、基本发展和基本尊严,追求的是结果均等,体现的是国民权益之平等;第二层次、第三层次属于补充性保障,其保障水平因人而异,满足不同的保障需求,并与各自的能力和贡献相联系。其中第二层次是职业福利,由用人单位和劳动者协商确定,第三层次则是社会成员个人的自主自愿行为。

林义表示,面向未来要将多层次养老保障体系作为整体,纳入国家治理体系和治理能力现代化范畴中。政府应培育多元共治、合作共赢的多层次养老保障协同机制,利用好减税降费等一系列政策机遇,充分调动社会力量,在减轻政府负担的同时发挥市场机制作用,加快发展商业养老保险、企业年金、个人储蓄养老计划,加快构建多层次的风险保障体系。

责任编辑: 秦逗
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